城市管理

概况分析

城市基础设施、公共服务设施和社会公共事务的运行构成了城市经济社会发展的环境，城市管理在城市经济社会发展具有基础性的作用。作为城市管理主体的城市政府，按照特定的目标和管理原则，采用特定的手段和组织形式，对管理对象的运动过程进行计划、组织、指挥和控制等各项职能活动。

多复杂性

现代城市作为区域政治、经济、文化、教育、科技和信息中心，是劳动力、资本、各类经济、生活基础设施高度聚集，人流、资金流、物资流、能量流、信息流高度交汇，子系统繁多的多维度、多结构、多层次、多要素间关联关系高度繁杂的开放的复杂巨系统。现代城市不仅具有海量的科学技术，包括巨大的物质系统，同时还包括了人的因素。如果说人是客观世界中最复杂的一个巨系统，那么众多人聚集在一起的社会系统就更为复杂了。对现代城市的管理必需遵从复杂巨系统的规律[1]。

现代城市的复杂性决定了城市管理工作的复杂性。城市管理是指以城市这个开放的复杂巨系统为对象，以城市基本信息流为基础，运用决策、计划、组织、指挥、协调、控制等一系列机制，据统计，现代城市管理涉及的各类因素已达1012种。对城市这个复杂巨系统的管理同样呈现出多维度、多结构、多层次、分系统从宏观到微观的纵横交织、错综复杂的动态非线性复杂巨系统特性，城市管理系统无疑是一类开放的复杂巨系统。

联合国人类居住中心《关于健全的城市管理规范：建设“包容性城市”的宣言草案》对城市管理有如下定义：“城市管理是个人和公私机构用以规划和管理城市公共事务的众多方法的总和。它是一个解决各种冲突或不同利益以及采取合作行动的持续过程，包括正式的制度，也包括非正式的安排和公民社会资本。”其中强调了作为人的各类利益相关者在城市管理中的参与。作为复杂巨系统的人及其利益和意识的参与，也一步增加了城市管理系统的复杂性。

出于对城市管理这个复杂巨系统中人的因素的考虑，如何调动利益相关者在城市管理中的作用也至关重要。从参与角色上，城市管理的主体包括政府（包括各级政府、各城市管理相关部门）、企业（包括市场经济的各个主体）和市民（包括社区、民间组织、媒体和学术机构等）。城市管理在重视对复杂系统的科学认识基础上，应重视城市管理各能动主体的参与，通过政府、市场与社会的良性互动为市民提供优质高效的城市公共产品与服务，建立和谐的信息化城市管理新模式。

城市的日益繁复与发展推动了城市管理的专业化分工，由专业的城市管理部门来对城市运行各个专业子系统进行科学的管理。而随着城市系统的日趋复杂，现代城市运行及其管理日益表现出相互交错渗透、非匀质、非线形、非定常性复杂巨系统特性。以强调分解和简化的还原论，将城市系统分割成若干子系统，以专业运行部门为基本单位强化专业的运行管理方式已经越来越不能适应时代的发展。就城市水务系统的运行管理而言，它与城市基础设施系统、城市河湖生态系统、公用事业系统、甚至是随供排水一起铺设的各类电力、通讯、热力等地下管线及其之上的道路交通都是交融在一起。仅通过分解、简化来解决城市管理这个复杂性问题越来越显得徒劳。

如何在加强城市专业管理的同时加强城市综合管理、综合协调，如何处理好城市管理中分权与集权、专业部门与系统整体的关系成为城市管理者案头难题。从建立城市管理综合执法机构、到对建立高层次城市综合协调管理机构的探讨都充分反映了城市管理研究和实践中对专业化与整体性之间辨证关系的进一步认识。如何发挥城市运行的整体优势、聚集效应，使整个城市系统高效和有序的协调运行成为现代城市管理者思考的问题。而复杂性科学的发展无疑为作为复杂系统的城市管理提供新的机遇。

城市管理要理顺四个关系[2]：

一要理顺城市管理与经济发展、社会发展和资源环境保护的关系。城市管理的任务和目的是对城市经济发展、社会发展和资源环境保护的发展设置可为与不可为边界，使城市经济发展、社会发展和资源环境保护三者的交集最大化，使之围绕城市发展方向和目标最大化发展，打造洁雅宜居的城市环境、平安有序的社会秩序、和谐互助的社会氛围和包容永续的城市发展[2]。

二要理顺城市管理与城市规划、建设的关系。当前一段时期内，城市管理应从公共设施建设质量、公共服务质量、公共环境质量和公共秩序质量四个方面，坚持规划先行和建管并重，坚持创新、传承和保护相结合，坚持城市软实力发展和城市硬实力发展相匹配，提出约束性和预期性指标，理顺部门间横向督政、部门内横向督导和纵向督办关系，加强市政公用设施、市容景观、环境卫生和园林绿化的规划、建设与运行管理的统筹协调，把城市规划好、建设好、管理好[2]。

三要理顺城市管理与执法、服务的关系。城市管理部门需要理顺管理、执法和服务之间的关系，让城市管理成为行政管理、行政执法和公共服务的统称，克服职责边界不清、管理方式简单、执法行为粗放和服务意识淡薄等问题，杜绝相互扯皮、乱作为、胡作为和不作为乱象。城市管理部门要通过法律和行政制度，对相关领域和专业行使好行政管理权和执法权，同时也要为社会生产、生活等活动提供参与、设施、质量、秩序、安全保障等公共服务产品，在管理、执法过程中体现服务，在服务过程中体现出管理、执法的价值，激发社会活力，增加社会和谐互助的正能量[2]。

四要理顺城市管理与城市治理的关系。推进依法治理城市、改革城市管理体制、完善城市治理机制、推进城市智慧管理和提高市民文明素质，促进城市管理走向城市治理，从自上而下的管理转变为政府与社会公众之间的双向互动。除进一步完善国家和政府的管理、发挥政府的主导作用外，还要强调引入社会力量，加强法治建设、道德建设、信用体系建设、信息化管理等，实现公共利益最大化，即要求治理主体多元化、工具民主化和利益人民化[2]。

提高城市管理水平，要理顺城市管理各部门和社会各利益群体的管理服务责任及其相互关系，权衡城市发展活力、资源环境容量、机会可得性、公平性、秩序、维稳和维权等因素，维持城市高效运行和包容发展，让城市成为人民心中美好生活的符号[2]。

三维结构

城市管理工作，必须建立在对城市及其管理这类开放的复杂巨系统的正确认识基础上。从参与角色上，城市管理的主体包括政府（包括各级政府、各城市管理相关部门）、市场（包括企业等市场经济的各个主体）和社会（包括社区、民间组织、媒体和学术机构等）；从管理层次上，城市管理包括市级、区级、街道、社区、网格等多个层次；从时间维度上，城市管理包括前期规划管理、中期建设管理与后期运行管理几个部分；从逻辑维度上，城市管理包括预测、决策、组织、实施、协调和控制等一系列机制；从专业维度上，城市管理包括市政基础设施、公用事业、交通管理、废弃物管理、市容景观管理、生态环境管理等众多子系统，而每个子系统又包含许多子系统，整个系统呈现出多主体、多层次、多结构、多形态、非线性的复杂巨系统特性。从时间维、逻辑维和知识维三个维度从系统的角度来看城市管理的各个方面的要素，进而加强城市管理的系统、协调和科学性就是城市管理的三维结构[3]。

时间维度

从时间维度上，城市管理包括前期规划管理、中期建设管理与后期运行管理三个部分。大家所熟知的城市规划、建设、管理三段论中的管理，实际上指的就是运行管理。城市规划、城市建设、城市运行绝非简单的线性关系，三个阶段之间不仅存在互动反馈机制，而且处在不停的动态变化之中。

逻辑维度

从逻辑维度上，根据城市管理综合集成流程，城市管理涵盖了从明确问题到指标设计、系统建模、系统分析与综合、决策、执行及监督评价等过程，本文不再累述。城市管理通过预测、决策、组织、实施、协调、控制等一系列机制，贯穿从明确问题、指标设计、系统建模、系统分析与综合、决策、执行到监督评价整个流程，以及城市规划、建设、运行管理全过程。

知识维度

知识维度是指为完成上述各阶段、各步骤所必需的理论知识和专门技术。现代城市及其管理是一类开放的复杂巨系统。对现代城市进行管理需要市政基础设施、公用事业、城市交通、环境卫生、市容景观、环境保护等城市管理众多领域的自然科学、工程技术、系统科学、经济学、管理学、法学、社会科学以及人文科学等各类知识。在城市管理三维结构图的知识维中，我们按照城市管理的领域（行业）知识进行划分。但这种划分并不意味着各领域之间的割裂，城市之作为一个系统，知识之作为一个连续的整体，各行业的管理互相影响，各领域、各专业的知识互相交融。城市管理必须按照复杂巨系统方法论，依托跨学科、跨行业的科学技术知识和专家队伍，充分利用信息技术，将各种信息和知识、将众人的才智和先人的智慧综合集成，加强城市综合管理，做到科学管理城市。

认识误区

城市管理不只是城市运行管理

由于中国城市建设发展的阶段性局限，通常人们将城市管理与规划、建设并列，称为城市规划、建设与管理，或者叫城市建设与管理。随着城市化进程加快，人们首先认识到城市规划、建设和管理是密不可分的，进而认识到了城市管理是规划、建设、运行全过程的管理，城市化进程的推进要求加强城市的运行管理，并进一步实现城市规划、建设与运行的协同和互动[4]。

城市管理不只是城市专业管理

许多城市管理者认为城市管理就是城市交通、环卫、绿化、水务等的专业管理。随着城市结构由简到繁，城市管理也经历了从简单到复杂，从经验管理到科学管理的过程。城市的日益繁复与发展推动了城市的专业化管理分工，由专业的城市管理部门来对城市管理各个专业子系统进行科学的管理。而随着城市系统的日趋复杂，以强调分解简化和专业化，将城市系统分割成若干子系统，以专业职能部门为基本单位强化专业的管理方式已经越来越不能适应时代的发展。因为城市管理各子系统之间的复杂交错性使其难以切割，而切开来的小系统已不是原来的系统了，对这个系统的点滴研究也很难进行综合。如要实现城市水务的绝对统管，最后发现城市水务系统与城市基础设施系统、城市河湖生态系统、公用事业系统、甚至是随供排水一起铺设的各类电力、通讯、热力等地下管线及其之上的道路交通都是交融在一起。而如要实现交通系统的绝对统管，我们也发现交通系统也与市政基础设施、园林绿化、市容环卫、各类地下管线、甚至是连接交通指挥灯的电力、连接道路排水系统的水务系统等等都是无法分割的。仅通过分解、简化来解决城市管理这个复杂性问题越来越是徒劳。这些冲突不仅反映在众多子系统局部利益之间的相互冲突，更多的体现在局部利益与城市整体发展的冲突上。条块分割、各自为政、职责交叉、管理粗放、缺乏协调等一系列问题成为当代中国城市的普遍诟病。采用把城市管理简单分解为若干子系统分别进行研究和专业管理，然后再叠加的办法随着城市化的快速发展已越来越暴露出其局限性。众多子系统的发展未必带来城市整体系统的优化发展。城市系统作为一个复杂巨系统，其发展不仅在于各子系统的良好发展，更重要的是在于各个子系统与城市系统总体发展管理目标的协同上。如何发挥城市管理的整体优势、聚集效应，使整个城市系统高效和有序的协调运行成为现代城市管理者必须思考的问题，加强城市的综合研究、综合管理与综合协调是城市管理复杂性的必然要求[1]。

城市管理不只是城管执法

城市管理综合行政执法，或城管执法（社会上俗称城管，chengguan）是城市管理中位于决策、执行之后的一个末端环节。城市管理行政执法局的设置仅仅是为了将城市管理各专业领域的决策与执行一定程度的分离以加强相互的监督，同时加强各专业执法之间的协调和整合，加强执行效率。但由于部门之间的搏弈，综合行政执法往往很难实现，往往是各部门将不好管的让城管来管，而较易规范的则留在本部门。在许多地方城管也成了各类社会矛盾的焦点。

职责简介

1.行使市容和环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施；

2.行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；

3.行使城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；

4.行使市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；

5.行使工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对经营场所（店）外无照经营和违反规定随意摆摊设点行为的行政处罚；

6.行使公安交通管理方面法律、法规、规章、规定的侵占道路及对机动车和非机动车违规经营行为的行政处罚权；

7.行使环境保护管理方面的法律、法规、规章规定的对生活噪声污染，建筑施工噪声污染的行政处罚权；对在人口集中地区和其他依法需要特殊保护的区域内焚烧产生有毒有害烟尘、恶臭气体的物质的行政处罚权，对向城区河道、水面倾倒工业废渣、城市垃圾和其他废弃物行为的行政处罚权；

8.行使原爱国卫生运动委员会的全部职责；

9.履行法律、法规、规章规定或人民政府规定的其他执法职责。

体制内容

行政领导体制

城市规划、建设、运行管理等机构的行政领导体制。它包括城市管理系统中的诸机构间的行政隶属关系，以及各自的管理幅度与管理层次。城市管理系统在市政府行政机构序列中的领导与被领导及协调与被协调关系、市政府其他职能机构与它们的关系等。总之，城市管理系统内的各组织机关及其职能机关的关系网络，构成了城市管理体制的主要内容。

职能及权责关系

城市管理系统内各机构的职能及权责关系。城市管理系统各组织机关的职能，由相应的法律法规规定，其权责结构由职能体系所决定。

三级管理体制

城市管理体制中的市、区、街道"三级管理"体制。②首先是三级管理中的职能分工，如市级的宏观决策指导与综合协调职能、区级的分解与协调及决策职能、街道级的执行职能。其次是事权分配及管理原则，如市级的规章政策制定权、区一级的决策指导权、街道的执行处理权。第三是指同一层级上的各管理机构的关系。如区级的规划、建设、管理的不同于市级的体制形式。

关系定位

城市管理系统中的政府、事业单位及企业单位之间的关系定位。城市管理体制中的政、事、企关系错综复杂，彼此制约。这是由于城市管理的特点所决定的：首先，城市管理的许多内容属于社会福利性质的社会性服务范围，是不能以盈利为直接目的的，其工作成果与价值不直接表现为可以估量的物质或货币形态。因此，这类社会组织大多由市政主体的政府来出资或补贴，并得以继续发挥其管理的职能。其次，城市管理的实践中难免与作业联系在一起，这样以来，不论是政府，还是事业单位都难以承担此职能。企业在某种程度上兼有了政府、事业单位的特征，政企关系、政事关系、企事关系纠结于城市管理的全过程。从世界范围的城市管理来看，政府与承担城市管理作业任务的企业都存在着不同程度的矛盾。

城市规划

城市规划是以发展眼光、科学论证、专家决策为前提，对城市经济结构、空间结构、社会结构发展进行规划。具有指导和规范城市建设的重要作用，是城市综合管理的前期工作，是城市管理的龙头。城市的复杂巨系统特性决定了城市规划是随城市发展与运行状况长期调整、不断修订，持续改进和完善的复杂的连续决策过程。城市建设是以规划为依据，通过建设工程对城市人居环境进行改造，是为管理城市创造良好条件的基础性、阶段性工作，是过程性和周期性比较明显的一种特殊经济工作。城市运行就是指与维持城市正常运作相关的各项事宜，主要包括城市公共设施及其所承载服务的管理。城市规划和建设最终还是为了服务城市运行，服务市民。城市设施在规划、建设完成并投入运行后方能发挥功能，提供服务，真正为市民创造良好的人居环境，保障市民正常生活。如果说城市规划是一种专业设计及地方立法行为，城市建设是一种以质量竞争、价格竞争、技术竞争为主要手段的市场经济行为，参照GBCP和谐三角模型，我们认为城市运行是政府、市场与社会围绕城市公共产品与服务的提供、各要素共同作用于城市而产生的所有动态过程，正是这三者之间的互动推动了城市发展。

城市建设

随着中国城市化进程的加快，城市管理中重规划建设、轻运行管理的问题也越来越突出， “重建轻管”的诟病已被广为认知。就每个具体建设项目而言，从规划到建设完工移交运行管理部门，其时间周期是有限的，管理对象和范围也相对明确和具体。而运行管理从时间上相对较长（古建筑保护甚至上千年）；管理对象和范围也更加复杂，如水电气热通讯的保障、城市交通的通达、环境卫生的保障、园林绿化与夜景照明、防灾防火防盗等无不是一个个复杂的系统工程，再加上生活于城市建筑、设施之中的市民和社会组织，使得城市运行管理更加的复杂。

城市运行

现代城市管理的非线性复杂巨系统特性要求必须加强城市的运行管理。通过城市运行指标体系的梳理、数据模型的建立、城市运行系统的建设，及时、准确掌握城市运行总体情况、并按照城市发展的规律加强对城市运行各类问题的监测和预警，这不仅是城市规划和建设的重要依据，也是实现对城市这个复杂巨系统进行动态、科学、系统管理的必然要求。当企业以客户导向实现了从生产为中心向以市场为中心的转变，城市管理也将实现从以政府为中心到以人为本、以市民为中心的管理方式的转变。正确认识城市规划、城市建设与城市运行之间的关系是做好转型期城市管理工作的重要前提。现代城市管理者应当注重城市规划、建设与运行之间的互动；以科学发展观为指导，加强城市运行管理，并参照客户关系管理的思想，站在在城市公共产品最终提供角度，反溯整个公共产品的生产与管理过程，实现规划、建设、运行一体化的全流程城市管理

体制背景

我国现行的城市管理体制呈现出多元模式并存的特点，概括起来有四种态势：规划、建设及运行管理合一的大建委或大管委模式；建设与管理合一的模式；规划、建设、运行管理各自分离的模式；规划、建设、运行管理与综合执法监察四位一体的模式[5]。

城市管理体制，是伴随着长期的城市管理的实践而逐步产生的。我国现行城市管理体制的形成最早可以追溯到建国初期。但是，真正对现行城市管理体制产生实质影响的还是改革开放以后。在这四十余年的发展过程中，加强城市在"以经济建设为中心"战略中的核心地位，强化城市的辐射功能是我国城市发展的主线。现行的管理体制就是在这一进程中逐步形成的，其中经济体制改革和机构改革则是直接促进我国城市管理体制形成的两大背景要素。特别是一直与我国城市管理体制的形成、发展所息息相关。这个时期我国城市管理的发展主要分为三个阶段[5]：

第一阶段

城建监察制度的诞生（1978—1995）。党的十一届三中全会以来，随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的建设，经济社会深刻变革，城市建设事业迅猛发展，市容环境等城市建设管理问题凸显，地方各级城市人民政府和建设行政主管部门从市容环境监察入手，相继组建城市建设管理领域的监察队伍，通过行政执法工作监督传统单位及社会主体依法履行在城市建设管理中的责任。负责市容环卫、城市规划、市政公用、园林绿化、房地产、风景名胜区等城建管理监察工作。1989年、1990年，建设部先后下发《建设部关于加强城建管理（市容）监察工作的通知》、《建设部关于进一步加强城建管理监察工作的通知》。1992年建设部进一步颁布了《城建监察规定》（建设部令第20号），对城建监察执法队伍进行了规范，强化部门归口管理，由此标志着城市建设管理领域执法监察制度初创完成。

第二阶段

城管监察综合执法制度的探索（1996—2012）。城市化发展重塑了城市物理空间与社会空间，推动了城市建设管理与城市社会管理的逐步融合，使得城市作为复杂巨系统的综合管理问题愈加突出，城建管理监察（城建监察）演变为更加综合的城市管理监察（城管监察）。1996年3月，《中华人民共和国行政处罚法》颁布，第一次以法律的形式确认相对集中行政处罚权制度，为我国行政管理体制改革提供了新的法律途径，也为开展城市管理相对集中行政处罚权工作提供了法律依据，牵引了城管监察综合执法制度建设。行政处罚职能的集中与强化也伴随着巡查监察职能的弱化，重建轻管、以罚代管等弊病日益凸显。城管监察执法逐步被直接称呼为城管综合执法或城管执法。信息技术的快速发展也给城市综合管理提供了新机遇，网格化城市管理新模式、和谐城市运行模式、“市民城管通”全民城管模式相继涌现。这个时期，大批法律学者进入城市管理领域开展了城管综合执法的研究，部门管理格局被打破，城市规划、建设与运行管理、城管监察与综合执法的关系进一步被审视。

第三阶段

城管执法监察的探索与发展（2012至今）。党的十八大以来，城管执法被作为推进依法治国和国家治理能力现代化的重要组成部分。党的十八届三中、四中全会连续就城管执法体制改革提出明确要求，并相继出台一系列关于城市管理与执法的重要文件，城管执法体制改革被放置于更广阔的政府服务转型与社会共治视野下审视，执法监察二重性进一步被认识，执法的监察职能被找回重建。伴随城市物理空间、社会空间、网络空间的融合，现代信息技术成为城管执法监察制度现代化的重要赋能手段，“五位一体”智慧城管作为城市管理执法监察一体化探索，成为依托信息技术推进城市综合管理与执法监察发展的新方向。

北京作为城管监察执法制度最早的发源地，其在城管执法监察领域的发展具有重要的风向标意义。但应该看到，全国各城市在这个期间也进行了各种执法监察模式的探索，各城市对执法监察存在不同的认识，在机构设置上也百花齐放。一些城市借鉴德国秩序局、意大利城市警察公共秩序综合执法以及澳大利亚城管执法将决策、执行、监督相分离等发达国家经验，强化城市综合执法制度构建；一些城市通过强化“大部门、大城管”将后期运行管理与末端执法监察职能进行整合，强化服务导向；一些城市将规划建设运行全过程管理与执法职能均整合到一个部门，以强化城市综合管理。不忘初心，方得始终，在厘清城市服务管理相关关系及优化城市管理机构设置方面还有很长的路要走。

综合管理

• 加强和改进管理

现代科技、特别是信息技术的进步和发展，推动了复杂性科学的研究和发展，也为城市管理提供了新的机遇，为信息技术引领的城市管理变革提供了新的视野。现代城市的内在结构和功能决定了其管理理论和方法必须屏除传统的管理思想和方法，以开放的复杂巨系统及其方法论为指导，充分重视从定性到定量的综合集成法的应用，充分综合集成市政基础设施、公用事业、城市交通、环境卫生、市容景观、环境保护等城市管理众多领域的自然科学、工程技术、系统科学、经济学、管理学、法学、社会科学以及人文科学等各类知识，统筹城市规划、城市建设、城市运行管理全过程，确立一系列的科学原理和基本原则，以达到城市管理的最佳目标[3]。

自西方科学黎明以来，还原论有效推动了科学的进步并已深植入我们的文化；但还原论的局限也日益明显。现代科学呈现出既高度分化、又高度综合的两种趋势。一方面学科越分越细、研究对象越来越向微观深入，另一方面不同领域与学科又不断交融，向整体和综合发展，而且这两方面相互依赖、彼此促进。美国《科学》杂志文章指出：还原论的过度简化不但使我们丧失了对复杂巨系统的整体把握，而且越来越专业化的分支正在为信息流动制造障碍。由于专业和行业的不同而设置不同的部门实行专业化管理是专业分工和复杂系统管理的要求，但只强调专业管理和行业分工而忽略综合必然给作为复杂巨系统的城市管理带来一系列的问题。复杂系统并不是若干系统的简单相加，而是这些系统间若干复杂因素互相影响的结果。按照钱学森在复杂巨系统理论中“总体设计部”的设想成立城市综合管理部门，加强城市综合管理与协调是城市管理者对现代城市及其管理的复杂巨系统特性科学认识的必然要求。复杂巨系统及其方法论对我们当前的城市管理工作具有深刻的指导意义。城市管理工作者应充分重视从定性到定量的综合集成法在城市综合管理中的应用，通过专家体系、信息体系与技术支撑体系的综合集成推动推动城市管理科技创新体系的构建，走出科技支撑下的现代城市管理与发展之路。

首都的城市性质要求城市管理工作必须坚持以科学发展观为指导。北京在我国的城市体系中发挥着重要作用，除了众所周知的是我国的政治中心、文化中心之外，实际上也已经成为全国的旅游、交通、物流、信息、资金调度、高科技产业发展中心。北京这种集多中心为一体的城市属性，对城市管理提出了更为严格的要求。确保北京城市功能的正常发挥，为党政军首脑机关的正常工作提供优质服务，为日益增多的国内国际交往提供便利条件，为促进国家的教育科学文化事业和为市民的生活、工作、学习创造良好环境，要求我们在城市管理工作中，必须坚持以科学发展观为指导，理清城市管理思路和工作重点，实现科学规划、科学建设、科学管理，从而为首都城市实现好所承载的各项功能奠定坚实基础。

首都城市的快速发展也迫切要求以科学发展观为指导。首都城市建设步伐加快，城市规模迅速扩张。举办奥运将使城市建设与发展速度进一步提高。在这种形势下的首都城市建设，如果缺少科学发展观的指导，即便能暂时取得一些表面的成绩，终将给城市的长远发展带来众多的隐患，削弱城市可持续发展能力，不仅影响首都功能的发挥，还将导致人民群众生活水平和生活质量的下降。

首都城市发展面临的问题同样只有以科学发展观为指导才能加以解决。当前，首都城市发展面临的一些深层次问题，如水资源紧张、大气污染严重、交通拥堵、城乡差距过大等等，制约着首都城市的进一步发展，影响着首都率先基本实现现代化和“新北京、新奥运”战略构想的顺利实施，如果不妥善解决，就有可能重蹈其他国家城市化过程中“城市病”的覆辙。而解决这些深层次问题，从根本上看，就是要从首都城市全面、协调发展的高度，统筹考虑和安排各项工作，确保首都人口、资源、环境协调和城市的可持续发展。

首都增强城市综合竞争力更是要求以科学发展观为指导。城市综合竞争力是指城市集散资源、提供产品和服务的能力，是城市经济、社会、科技、环境等发展能力的集中体现。良好的城市管理能够保障城市对要素和资源具有相对于其他地区更强的吸引力。21世纪，是全球城市竞争、区域竞争的世纪。首都不仅面临着国内快速发展城市的竞争，要努力保持在国内城市发展中的领先地位，还需积极参与世界城市竞争，在世界城市竞争格局中争取领先地位。适应城市竞争的这种需要，首都城市管理不能仅仅满足于保障城市的正常、有序运行，还必须为增强城市的综合竞争力服务。必须牢牢坚持以科学发展观为指导，科学定位城市的发展，整合城市资源配置，改善城市运行环境，完善城市功能，全面提高城市对社会资源的吸引力和创造财富的能力，进而保障城市具有持续的综合竞争力。

以科学发展观为指导，加强和改进城市管理工作，必须在城市管理工作中，不断拓宽工作领域和工作内容，将城市管理的重点不仅仅放在城市规划、建设、运行方面，而且放在城市科技文化教育与社会公用事业及社会治安、卫生保健、劳动社会保障、社区建设、郊区发展等方面。贯彻科学发展观，必须坚持可持续发展战略。可持续发展，就是要在发展经济的同时，充分考虑人口、环境、资源的承受能力，正确处理人与自然的关系，保持人与自然的和谐发展，用尽可能少的代价来获得经济的发展，在不牺牲未来需要的情况下，满足当代人的需求，实现自然资源持续的利用，实现社会持续的发展。首都城市管理工作要把坚持以人为本与尊重自然规律结合起来，既满足人的需要，又维护自然界的平衡，既注重当前的利益，又注重未来的利益。要改变那些重建设、轻保护，重开发、轻治理，重眼前增长、轻长远发展，重局部利益、轻整体利益的错误做法，走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展之路。

• 围绕体制和机制创新

科学发展观，为我们加强和改进城市管理提供了新的思路，这就是要推进城市管理体制和机制改革，逐步建立起与社会主义市场经济体制要求相适应，政府、市场、社会各主体之间分工合理、职责明确、协调有序、运转高效的现代化城市管理体制，实现高水平管理城市，从而为首都全面、协调、可持续发展提供保障。

1．进一步明晰政府的城市管理职能定位，推进城市管理体制创新。

明晰政府的城市管理职能，是改进城市管理体制的基础。首都城市管理工作，进行了几次体制改革，对职能也进行了一些梳理，但政府的城市管理职能仍然不够清晰。一些职能部门，对于应该由本部门承担的管理事项，视而不见，敷衍了事，推诿扯皮，导致政府职能“缺位”；一些职能部门，对本来可以由社会力量来办的事，仍然大包大揽，既当“运动员”，又当“裁判员”，导致政府职能“越位”；一些职能部门，将手中的权力伸向不该伸的领域，为个人和小团体谋取不正当的利益，导致政府职能“错位”。凡此种种，不仅使城市社会服务组织发育不良，市场和社会在城市管理中难于发挥作用，削弱了城市管理力度，还严重影响了老百姓的利益，损害了党和政府的形象。解决这些问题，根本出路在于明确政府的职能，对政府职能该强化的强化，该弱化的弱化，该转化的转化，分清政府、市场、社会的界限，为从根本上完善城市管理体制，实现高水平管理城市打下良好的基础。要合理设置城市管理机构。根据市场经济体制改革的实际，充分利用市场机制在城市管理中的作用，能够由市场完成的，就交给市场管理，不设置相关的管理机构。要采取措施尽快建立适应市场经济发展需要的城市管理机构。对现有的城市管理机构，要组织专门力量，理顺其职能，以避免职能交叉和职能空缺。要合理设置城市管理层级，减少政府管理层次。根据城市管理内容的属性决定市、区管理机构的设置。当管理项目更多地涉及到城市的整体运行，需要从整个城市的角度进行管理时，只设立市一级的管理机构，对于工作量太大的事宜，可以通过在区一级行政区域内设立相应的派出机构的方式加以解决，以保证管理的整体性和协调的便捷。对于一些不需要从城市总体的角度进行协调的地方性的事务，在区一级设立相应的机构，实行属地化管理，以发挥地方优势、主动性和积极性。对于街道，从长远看，应该根据城市管理体制改革的推进，结合行政区划调整，逐步予以撤销。

2．创新城市管理运行机制和手段，降低城市管理成本，提高城市管理效率。

城市管理涉及到众多的部门和机构，需要良好的运行机制来保障整个管理体制正常、有效地运转。首都城市管理中仍然存在着管理僵化、机制不灵、协调不力等现象。这些必须通过城市管理运行机制的创新来加以解决。首先要建立科学的民主的决策机制。建立健全政府官员、专家、群众相结合的科学民主决策机制，完善城市管理重大问题集体决策制度和决策责任制，优化政府重大决策的规划和程序，建立健全决策信息反馈和决策后评估机制，为决策的不断完善和优化提供客观依据。其次要建立灵活有效的协调机制。从职能配置、人员组成、制度和形式创新等多个方面着眼，确保城市管理过程中各个方面、各个环节都能够进行高效、及时的协调，提高城市整体运行效率。第三要建立政务信息公开机制。充分利用现代信息技术，大力发展电子政务，为市民直接提供有效的公共服务和公开平等的信息资源，尊重市民对城市管理工作的知情权，采取切实有效的手段，让广大市民知晓并理解、支持、参与城市管理工作。城市管理手段直接决定着城市管理成本和管理效率。当前，城市管理的弊病是过于依赖行政手段，虽然行政手段具有灵活、快速的特点，对城市管理中的一些事项，具有很好的适应性，但由于行政管理手段不利于发挥被管理对象的主动性和积极性，而且横向沟通困难，矛盾多，信息传递迟缓，很多时候管理效果并不好。因此要加大创新力度，学会综合运用法律、经济、行政、宣传及其他手段管理城市，引导市场和社会主动、积极地按照城市可持续发展原则决定生产和生活行为。城市管理各个部门，都要认真研究探索怎么才能用最佳的手段来实现管理目的，引导全社会都自觉地实践管理目标，最大限度地节约管理成本，提高管理效率。

3．组织和调动全社会力量参与城市管理，大力增强社会自我管理的能力。

坚持全面、协调、可持续的科学发展观，既需要推进政府城市管理体制改革，提高政府城市管理水平和效率，还需要组织和调动全社会力量，发挥全社会的主动性、积极性和聪明才智。探索建立政府、市场、社会的良性互动，保障全社会管理城市，是高水平管理城市的必然。因为提高城市管理水平和运行效率，提高城市管理科学化、民主化水平，保障首都可持续发展和人的全面发展，实现城市管理以人为本，都需要调动全社会力量参与。

同政府机构相比较，社会组织更加贴近基层、灵活高效，在城市管理中具有独特的优势。从国外发达国家的城市管理来看，社会组织在城市管理中发挥了相当大的作用。比如，开拓社区服务功能，健全社区服务体系；承接政府的具体服务职能，使政府能够集中精力进行宏观管理；提供一些诸如温馨家庭、心理咨询、犯罪预防等服务，有效地缓解社会矛盾等。从总体上看，社会组织代替政府解决了许多管理难题。在北京的城市管理工作中，社会组织发挥的作用相当有限。必须采取有力措施，培育、发展和健全社会组织，全面提高社会自我管理能力，减轻政府的管理压力。要立足于社区，培育和发展政务类、服务类公益性民间组织，全面提升社区公共服务功能。要想方设法使城市管理部门同市民的沟通渠道进一步丰富、畅通、便捷，建立双向传递和交流机制，形成市民关注和踊跃参与城市管理的良好氛围。要通过政策支持、税收减免、资金援助等措施，引导社会组织深入研究城市管理问题，向政府献计献策。要进一步消除体制障碍和政策障碍，鼓励非公有制经济、民营企业参与城市管理与服务工作，不断增强城市的承载能力，提升城市管理质量。

治理结构

在城市管理从面向生产空间的规划建设到面向运营空间的运行管理演进中，城市管理者必须坚持“以人民为中心”，参照客户关系管理（CRM）的思想，站在城市综合运行服务最终提供角度，以市民感受为导向反溯整个公共产品的生产与管理过程，实现规划、建设、运行一体化的全流程城市管理。而城管执法监察作为巡查的第一线和管理的最末端，将在城市管理的服务转型中扮演重要作用，这也是2015年城市工作会专门就推进城市管理和执法体制改革提出明确要求的原因。城市管理三维结构视野下的城管执法监察研究将有助于推动形成从综合规划决策、到专业运行管理（行业发展的专业规划、建设、运行服务与管理）、到综合执法监察（城管综合执法及相关综合执法巡查监察力量、网格巡查员及协管员等辅助巡查监察力量、广大的社会监督力量）的橄榄型城市综合管理现代治理结构。五位一体智慧城管建设是基于智能感知与分析决策的、面向服务的城市服务管理与执法监察一体化架构探索，将推动实现以市民为中心、城市需求牵引、城市感知数据驱动的城市规划、建设、运行一体化管理，形成城市管理决策、执行、监督之间既相互监督又相互协同的橄榄型现代治理体系。

四种模式

盖伊·彼得斯提出的四种 新管理模式

参考资料

[1]现代城市及其管理——一类开放的复杂巨系统.[2018-12-20].

[2]管理城市先理顺“关系”.[2018-12-20].

[3]复杂性科学视野下的城市管理三维结构.[2018-12-20].

[4]以科学发展观为指导 加强城市运行管理.[2018-12-20].

[5]城市管理三维结构视野下的城管综合执法与监察.城市发展研究. [2018-12-30].

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